STANDAR AKUNTANSI KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

1. A. Dasar Kebutuhan Standar Akuntansi Publik

Standar akuntansi merupakan pedoman atau prinsip – prinsip yang mengatur perlakuan akuntansi dalam penyusunan laporan keuangan untuk tujuan pelaporan kepada para pengguna laporan keuangan, sedangkan prosedur akuntansi merupakan praktik khusus yang digunakan untuk mengimplementasikan standar. Untuk memastikan diikutinya prosedur yang telah ditetapkan, system akuntansi sektor public harus dilengkapi dengan system pengendalian intern atas penerimaan dan pengeluaran dana public. Standar akuntansi sector public juga merupakan prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan organisasi sector public. Pemerintahan Indonesia menetapkan standar akuntansi untuk pemerintahan yang disebut standar akuntansi pemerintahan (SAP).

Tidak adanya standar akuntansi yang memadai akan menimbulkan implikasi negative berupa rendahnya reliabilitas dan objektivitas informasi yang disajikan, inkonsistensi dalam pelaporan keuangan serta menyulitkan dalam pengauditan. Proses penetapan dan pelaksanaan standar akuntansi sektor public merupakan masalah yang serius bagi praktik akuntansi, profesi akuntansi, dan bagi pihak – pihak yang berkepentingan. Pembuatan suatu standar mungkin dapat bermanfaat bagi suatu pihak, namun dapat juga merugikan bagi pihak lain.

Ada beberapa hal yang harus dipertimbangkan dalam penetapan standar akuntansi, antara lain :

1. Standar memberikan pedoman tentang informasi yang harus disajikan dalam laporan posisi keuangan, kinerja, dan aktivitas sebuah organisasi bagi seluruh pengguna informasi.
2. Standar memberikan petunjuk dan aturan tindakan bagi auditor yang memungkinkan pengujian secara hati – hati dan independen saat menggunakan keahlian dan integritasnya dalam mengaudit laporan suatu organisasi serta saat membuktikan kewajarannya.
3. Standar memberikan petunjuk tentang kumpulan data yang perlu disajikan yang berkaitan dengan berbagai variable yang patut dipertimbangkan dalam bidang perpajakan, regulasi, perencanaan serta regulasi ekonomi dan peningkatan efisiensi ekonomi serta tujuan sosial lainnya.
4. Standar menghasilkan prinsip dan teori yang penting bagi seluruh pihak yang berkepentingan dalam disiplin ilmu akuntansi.

Dalam menyusun dan menetapkan standar juga perlu menghindari standar yang overload, terjadi jika :

●  Standar terlalu banyak,

●  Standar terlalu rumit

● Tidak ada standar yang tegas (rigid) sehingga sulit untuk membuat pilihan dalam penerapannya.

● Standar mempunyai tujuan yang sifatnya umum (general – pupose standards) sehingga gagal dalam menyajikan perbedaan kebutuhan diantara para penyaji dan pengguna.

● Standar kurang spesifik sehingga gagal dalam mengidentifikasi perbedaan antara :

¤ Entitas public dan entitas non – public

¤ Laporan keuangan tahunan dan interim

¤ Organisasi besar dan kecil

¤ Laporan keuangan auditan dan not – auditan

●  Pengungkapan yang berlebihan, pengukuran yang terlalu kompleks, atau kedua – duanya.

1. B. Perkembangan Standar Akuntansi Keuangan

● Standar Akuntansi

Standar akuntansi merupakan salah satu cabang yang penting dalam mewujudkan suatu tranparansi di segala bidang, khusunsya dunia binis ataupun praktik-praktik akuntansi yang lain. Akuntansi berkembang dengan sangat cepat sejalan dengan adanya revolusi industri dunia, prosedur akuntansi selama ini sering dikembangkan tanpa perdebatan maupun diskusi yang berkepanjangan. Para akuntan mengembangkan metode-metode yang tampaknya akan memenuhi kebutuhan perusahaan mereka masing-masing, sehingga hal ini menimbulkan prosedur yang berbeda-beda di antara berbagai perusahaan dalam perlakukan akuntansi untuk aktivitas yang sama. Standar akuntansi dirancang untuk membantu para akuntan dalam menerapkan prinsip–prinsip yang konsisten dalam perusahan yang berbeda.

Standar akuntansi oleh profesi dianggap sebagai cerminan posisi profesi yang diterima umum, dan harus diikuti dengan penyusunan setiap laporan keuangan, kecuali jika keadaan membenarkan adanya pengecualian terhadap standar yang ada. Standar–standar ini sering disebut Prinsip Akuntansi yang Berlaku Umum (PABU). Proses pembentukan standar akuntansi atau sering disebut standar setting prosses merupakan proses yang cukup pelik karea melibatkan aspek politik, bisnis, sosial dan budaya. Aspek politik cukup dominan karena tarikan beberapa kepentingan, baik pihak pemerintah, swasta maupun profesi akuntan itu sendiri. Hal ini dapat dipahami karena standar akuntansi yang akan diberlakukan akan mengingat semua pihak.

● Dampak Standar Akuntansi

Standar akuntansi yang diterapkan dalam pengembangan informasi keuangan mempunyai pengaruh yang siginifikan dalam pengalokasian sumber daya di dalam perekomian. Banyak standar akuntansi memberikan pedoman yang bersifat umum saja dan tidak memberikan aturan yang pasti karena itu, akuntan harus mengembangkan pertimbangan profesionalnya dalam menginterprestasikan setiap standar.

Dalam banyak bidang, ada lebih dari suatu prinsip atau standar akuntansi yang diterima umum dalam pelaporan transaksi atau peristiwa. Contohnya adalah dalam hal penyusutan aktiva pabrik, penilaian persediaan dan penentuan harga pokok sehubungan dengan kontrak jangka panjang. Pilihan atas salah satu standar dari beberapa alternatif yang tersedia bisa sangat berpengaruh terhadap laporan keuangan.

● Proses Pembentukan dan Penetapan Standar Akuntansi

Proses pembentukan standar akuntansi atau sering disebut standar setting process merupakan proses yang cukup pelik oleh karena melibatkan aspek politik, bisnis, sosial dan budaya. Aspek politik cukup dominan karena tarikan beberapa kepentingan baik pihak pemerintah, swasta maupun profesi akuntan itu sendiri. Hal ini dapat dipahami karena standar standar akuntansi yang akan diberlakukan akan mengikat semua pihak.

Standar akuntansi akan berkembang seiring dengan perkembangan dunia ekonomi dan bisnis. Perkembangan ini telah terjadi beratus-ratus tahun, tapi proses penetapan resmi yang ada sekarang baru dikembangkan sejak lima puluh tahun yang lalu, karena seperti yang kita ketahui akuntansi berkembang sangat cepat sejalan dengan adanya revolusi industri di dunia. Maka prosedur akuntansi selama ini sering dikembangkan tanpa perdebatan maupun diskusi yang berkepanjangan.

Para akuntan mengembangkan metode-metode yang tampaknya akan memenuhi kebutuhan perusahan mereka masing-masing, sehingga hal ini menimbulkan prosedur yang berbeda-beda diantara berbagai perusahaan dalam perlakuan akuntansi untuk aktivitas yang sama. Selama tahun 1920-an nilai pasar saham naik lebih tinggi dibanding dengan nilai riil terjamin yang mendasarinya sampai seluruh struktur tersebut ambruk pada saat terjadinya malaise (crash) pasar modal tahun 1929. Pemerintah Amerika Serikat di bawah kepemimpinan Presiden Franklin D. Roosevelt berusaha untuk menangkal terjadinya depresi dan di antara berbagai tindakan yang diambil. Ia menciptakan satu badan yang diberi nama Securitiesa and Exchanges Commission (SEC atau Bapepam AS). Badan ini bertanggung jawab untuk melindungi kepentingan para investor dengan memastikan adanya ketentuan mengenai pengungkapan yang lengkap dan layak di dalam peraturan pasar modal.

Keberadaan SEC ini telah memacu profesi akuntansi untuk bersatu dan menjadi lebih cerdik dalam mengembangkan prinsip-prinsip akuntansi serta etika profesi untuk mengatur profesi akuntansi. Hal ini menimbulkan terbentuknya beberapa organisasi sektor swasta yang berbeda, dimana setiap organisasi mempunyai tanggung jawab untuk menertibkan standar–standar akuntansi. Seperti yang telah kita ketahui terdapat tiga kelompok penting yang terlibat dalam laporan keuangan, yaitu para pemakai, manajer perusahan serta auditor eskternal. Pada umumnya, fungsi–fungsi ini dapat saja saling bertentangan satu sama lain. Hal ini merupakan salah satu alasan mengapa dipandang perlu untuk mengatasi pandangan yang berbeda yang dapat menimbulkan adanya penerapan metode akuntansi yang berbeda dalam keadaan yang sama. Standar ini dianggap oleh profesi sebagai cerminan posisi profesi yang diterima umum, dan harus diikuti dengan penyusunan setiap laporan keuangan, kecuali jika keadaa membenarkan adanya pengecualian terhadap standar yang ada. Standar–standar ini sering disebut Prinsip Akuntansi yang Berlaku Umum (Generally Accepted Accounting Principles – GAAP).

● Penyusunan Standar Akuntansi di Indonesia

Penyusunan di Indonesia mengacu pada model Amerika. Sejak didirkan tanggal 23 Desember 1957. Ikatan Akutansi Indonesia (IAI) telah menyelenggarakan kongres sebanyak 8 kali. IAI selama ini sudah menjalin kerjasama dengan organisasi dunia seperti menjadi anggota Asean Anggota Asen Federation of Accountants (AFA), Confederation Asian Pacific of Accountants (CAPA), International Accounting Committee (IASS). Penyusunan di Indonesia dikategorikan ke dalam dua periode.

a. Periode Sebelum Kongres VII

1. Organisasi dan Dana

Anggota komite Standar Akuntansi Keuangan (SAK) terdiri dari 17 orang komite SAK bertanggung jawab terhadap pengurus pusat (IAI), Komite SAK dipilih setelah tahun 1994 dan berakhir menjelang kongres tahun 1998.

2. Due Procces Procedures

Penyusunan SAK dimulai dari penyusunan agenda topik SAK, topik yang sudah disepakati masuk ke agenda dan dibahas untuk menjadi exposure draft. Exposure draft yang telah disetujui oleh kuorum anggota diperbanyak dan disebarkan ke publik sebulan sebelum diadakan public hearing. Setelah public hearing. Komite mengadakan pertemuan untuk membahas dan menyetujui draft SAK final. Pengurus pusat kemudian mengadakan rapat pengesahan SAK. Hasil Komite periode 1994-1998 adalah diterbitkannya 22 SAK baru, 3 revisi SAK,4 Interprestasi SAK, dan reveiw 35 SAK IAI berbahasa Inggris.

b. Periode setelah Kongres VIII

1. Organisasi dan Dana

Setelah kongres VIII, komite menjadi lebih kecil dengan mengurangi jumlah anggota menjadi 7 atau 9 orang. Hasil kongres lainnya adalah dibentuknya Consultative Body Advisory Council yang mewakili konstituen dengan anggota sebanyak 25 sampai 30 orang. Advisory Louncil arahan dan prioritas penyusunan standar. Fungsi lain adalah memberikan pendapat pada posisi yang diambil oleh Komite untuk masalah penting dalam standar akuntansi.

2. Due Procces Procedure

Meskipun dipilih dan bertanggung jawab kepada pengurus IAI, komite baru merupakan lembaga otonom yang mempunyai wewenang tertinggi dalam menentukan standar. Ada beberapa perubahan yang dilakukan IAI, misalnya SAK dikembangkandan disahkan oleh Komite dan perlunya perbaikan dalam due procces. Masa komentar terhadap exposure draft diperpanjang dari minimal satu bulan menjadi paling tidak enam bulan.

● Proses Penyusunan Standar Akuntansi di Amerika

Pengembangan standar akuntansi di Amerika dapat dibagi ke dalam tiga tahap yaitu tahap awal pembentukan (1930-1936), periode setelah perang dunia (1946-1959) dan periode modern (1959-sampai sekarang). Periode sebelum tahun 1930 akuntansi di Amerika boleh dikatakan tidak teratur. Praktek dan prosedur akuntansi yang digunakan oleh dunia usaha umumnya dianggap rahasia. Sebagai akibatnya terjadi ketidak seragaman dalam praktek akuntansi yang tidak seragam, maka mendasarkan pada laporan keuangan sebagai alat peniaian investasi dapat menyesatkan bagi investor. Masalah inilah yang memicu perlunya pengembangan standar akutansi yang seragam.

1. C. Perkembangan Standar Akuntansi Pemerintahan

Penyusunan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) memerlukan waktu yang lama. Awalnya, dengan berlakunya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah, daerah diberi kewenangan yang luas untuk menyelenggarakan pengelolaan keuangannya sendiri. Hal ini tentu saja menjadikan daerah provinsi, kabupaten, dan kota menjadi entitas-entitas otonom yang harus melakukan pengelolaan dan pertanggung jawaban keuangannya sendiri mendorong perlunya standar pelaporan keuangan. Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2000 yang merupakan turunan dari Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dalam pasal 35 mengamanatkan bahwa “penatausahaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah berpedoman pada standar akuntansi keuangan pemerintah”, meskipun belum ada standar akuntansi pemerintahan yang baku.

Belum adanya standar akuntansi pemerintahan yang baku memicu perdebatan siapa yang berwenang menyusun standar akuntansi keuangan pemerintahan. Sementara itu, pelaporan dan penyajian keuangan harus tetap berjalan sesuai dengan peraturan perundangan meskipun standar belum ada. Untuk mengisi kekosongan sambil menunggu penetapan yang berwenang menyusun dan menetapkan standar akuntansi pemerintahan dan terutama upaya untuk mengembangkan sistem pengelolaan keuangan daerah yang transparan dan akuntable maka pemerintah dalam hal ini Departemen Dalam Negeri dan Departemen Keuangan mengambil inisiatif untuk membuat pedoman penyajian laporan keuangan. Maka lahirlah sistem akuntansi keuangan daerah dari Departemen Keuangan yang diatur dalam Keputusan Menteri Keuangan Nomor 355/KMK.07/2001 tanggal 5 Juni 2001. Dari Departemen Dalam Negeri keluar Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tanggal 18 Juni 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertangungjawaban dan Pengawasan Keuangan Derah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Kedua keputusan ini bukanlah standar akuntansi sebagaimana dimaksud dalam Peraturan Pemerintah Nomor  105 Tahun 2000 maupun standar akuntansi pada umumnya. Menteri Keuangan sebenarnya mengeluarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 308/KMK.012/2002 tanggal 13 Juni 2002 yang menetapkan adanya Komite Standar Akuntansi Pemerintah Pusat dan Daerah (KSAPD). Keanggotaan Komite ini terdiri dari unsur Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Organisasi Profesi Akuntan IAI, dan juga kalangan perguruan tinggi. Dalam keputusan tersebut juga diatur bahwa standar akan disusun oleh KSAPD tetapi pemberlakuannya ditetapkan dengan keputusan Menteri Keuangan. KASPD bekerja dan menghasilkan Draft Publikasian Standar Akuntansi berupa Kerangka Konseptual dan tiga Pernyataan Standar. KSAPD melakukan due process atas keempat draft ini sampai dengan meminta pertimbangan kepada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

BPK berpendapat belum dapat memberikan persetujuan atas Draft SAP tersebut karena belum mengakomodasi seluruh unsur yang semestinya terlibat dan penyusun tidak independen karena diangkat hanya dengan Surat Keputusan Menteri Keuangan.  Perkembangan berikutnya, KSAPD tetap bekerja dengan menambah pembahasan atas delapan draft baru yang dianggap diperlukan dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah. Draft ini juga mengalami due process yang sama seperti sebelumnya. Dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan negara yang mengamanatkan perlunya standar akuntansi, KSAPD terus berjalan. Pasal 32 ayat 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 menyebutkan bahwa bentuk dan isi laporan pertanggunggjawaban pelaksanaan APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan. Selanjutnya pasal 32 ayat 2 Undang-Undang Nomor 17

Tahun 2003 menyebutkan bahwa standar akuntansi pemerintahan disusun oleh suatu komite standar yang independen dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari BPK. Kemudian pada tahun 2004 terbit Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan negara kembali mengamanatkan penyusunan laporan pertanggungjawaban pemerintah pusat dan daerah sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. Pasal 56 ayat 4 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 menyebutkan bahwa Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikan pernyataan bahwa pengelolaan APBD telah diselenggarakan berdasarkan sistem pengendalian intern yang memadai dan akuntansi keuangan telah diselenggarakan sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. Pasal 57 ayat 1 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 menyebutkan bahwa dalam rangka transparansi dan akuntabilitas penyelenggaraan akuntansi pemerintahan dibentuk Komite

Standar Akuntasi Pemerintahan. Pasal 57 ayat 2 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 menyebutkan bahwa Komite Standar Akuntansi Pemerintahan bertugas menyusun standar akuntansi pemerintahan yang berlaku baik untuk Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah sesuai dengan kaidah-kaidah akuntansi yang berlaku umum. Pasal 57 ayat 3 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 menyebutkan bahwa pembentukan, susunan, kedudukan, keanggotaan, dan masa kerja Komite Standar Akuntansi Pemerintahan ditetapkan dengan Keputusan Presiden.

Komite standar yang dibentuk oleh Menteri Keuangan sampai dengan pertengahan tahun 2004 telah menghasilkan draf SAP yang terdiri dari Kerangka konseptual dan 11 pernyataan standar, kesemuanya telah disusun melalui due procees. Proses penyusunan (Due Process) yang digunakan ini adalah proses yang berlaku umum secara internasional dengan penyesuaian terhadap kondisi yang ada di Indonesia. Penyesuaian dilakukan antara lain karena pertimbangan kebutuhan yang mendesak dan kemampuan pengguna untuk memahami dan melaksanakan standar yang ditetapkan.

Tahap-tahap penyiapan SAP yaitu (Supriyanto:2005):

a.      Identifikasi Topik untuk Dikembangkan Menjadi Standar

b.      Pembentukan Kelompok Kerja (Pokja) di dalam Komite

c.       Riset Terbatas oleh Kelompok Kerja

d.      Penulisan draf SAP oleh Kelompok Kerja

e.      Pembahasan Draf oleh Komite Kerja

f.      Pengambilan Keputusan Draf untuk Dipublikasikan

g.     Peluncuran Draf Publikasian SAP (Exposure Draft)

h.     Dengar Pendapat Terbatas (Limited Hearing) dan Dengar Pendapat Publik      (Publik Hearings)

i.       Pembahasan Tanggapan dan Masukan Terhadap Draf Publikasian

j.       Finalisasi Standar

1. D. IPSAS

International Federation of Accountants Public Sector Comitte (IFAC – PSC) merupakan lembaga yang didirikan di Munich pada tahun 1977 terdiri atas organisasi akuntan internasional yang telah menerbitkan International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) yang terdiri dari :

1. IPSAS 1 (Penyajian Laporan Keuangan)
2. IPSAS 2 (Laporan Arus Kas)
3. IPSAS 3 (Surplus atau Defisit Bersih untuk Periode Berjalan, Analisis Kesalahan, dan Perubahan dalam Kebijakan Akuntansi)
4. IPSAS 4 (Pengaruh Perubahan dalam Tingkat Pertukaran Asing)
5. IPSAS 5 (Biaya Peminjaman)
6. IPSAS 6 (Laporan Keuangan Konsolidasi dan Akuntansi untuk Entitas yang Dikendalikan)
7. IPSAS 7 (Akuntansi untuk Investasi dalam Asosiasi)
8. Dan masih banyak yang lain

v